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PPP模式在美国交通基础设施领域的应用
2017-12-26  中国桥梁网 分享到:

   作者简介:翁燕珍  交通运输部科学研究院  博士、助理研究员

   私人部门在美国交通基础设施领域扮演的角色和起到的作用随着国家政策的变化而变化。从20世纪末开始,由于联邦交通专项资金赤字严重,美国于1991年颁布ISTEA法案开启了非州际公路的收费,随后还颁布了TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案促进私人部门参与交通基础设施领域。近年来,美国掀起了推广PPP模式的浪潮,积累了很多实践经验。本文以历史的视角对PPP模式在美国交通基础设施领域的应用进行分析,希望以此为基础,深入并挖掘其创新做法,为我国交通基础设施PPP项目的成功运行提供参考。

   一美国PPP发展背景、成因及面临的问题

   (一)发展背景

   一直以来,美国都在使用各种形式的PPP[1],私人部门在提供公共基础设施方面比其他任何国家发挥的作用都更大。大部分的交通、水利、电力、教育及其他的公共服务最初都是由私人部门与联邦、州或地方政府共同建设的。尤其在上世纪八、九十年代,由于美国政府在不提高税收的前提下仍需向不断增长的人口提供公共基础设施产品和服务,利用私人部门资源可以加快公共产品和服务的供给速度以及带来创新、提升服务质量,PPP得以在美国快速发展。截至目前,公私伙伴关系已经延伸到了美国几乎所有的公共部门,从学校、医院、监狱,到输油管道、交通运输、垃圾处理、甚至在军事、航空航天等领域都有私人部门的影子,而且私人部门的作用也越来越突出。据有关统计,美国联邦政府中所签PPP合同约占预算支出的七分之一,其中三分之一用于国防部。

   在推动PPP发展上与英国有较大不同的是,美国作为联邦制国家,各个州和地方政府都是具有比较大的自治权,因此各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外,美国没有一个统一推动PPP的政府机构,但有一些非政府组织和其他机构积极地在为推动PPP而努力,例如全国公私伙伴关系理事会(National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)和市长商业理事会(the Mayors Business Council)等。其中,NCPPP是一个以倡导公私伙伴关系为使命的非政府组织。

   (二)主要原因

   美国发展PPP模式的主要原因与其他国家考虑的因素基本一致,同时也具有一些自己的特点。根据美国州政府委员会(Council of State Governments, CSG)1998年开展的一项调研结果显示,过去五年(1993-1998年)里,PPP模式运用增长的主要原因包括:节约政府支出成本、缺乏政府领导能力的支持、政府专业工作人员和专业知识不足、提高灵活性、提高供给速度、增加创新、提高服务质量等。

   (三)面临的问题

   美国在发展PPP模式中也面临着很多阻力,主要阻力源于美国税收体制。根据法律规定,美国联邦政府和州政府有权发行债券,而发行债券是免税的,私人部门融资则需要缴税,这就使得私人部门投资的成本高于政府投资成本,采用PPP模式并没有降低公共服务供给成本。

   二美国交通基础设施领域推动PPP的相关政策及发展情况

   (一)相关政策

   1. 联邦层面

   私人部门在美国交通基础设施领域扮演着重要角色。从19世纪到20世纪上半叶,私人部门参与美国收费公路和桥梁建设一直是常见的形式。但自从1956年美国颁布了联邦资助公路法案和联邦公路税收法案,使得私人部门没有机会进入交通基础设施领域。这两个法案为州际公路的建设提供了筹资机制,州际公路发展的资金来源来自于由燃油税、轮胎税、车辆购置税等构成的联邦公路信托基金,同时明确规定除了部分桥梁和隧道外,联邦资助公路项目禁止收费。

   从20世纪末开始,联邦公路信托基金收入远远无法跟上公路建设需求增长速度。为弥补财政赤字,1991年美国政府颁布了《多式联运陆路运输和公平法案》(International Surface Transportation Act, ISTEA)。ISTEA开启了非州际公路的收费,并允许州政府使用联邦资金与州政府资金或私人部门资金相结合用于非州际收费公路。

   为了进一步促进私人部门参与交通基础设施,1995年美国颁布了《国家高速公路法》(National Highway Designation Act,NHDA)。根据该法,允许设立州基础设施银行(State Infrastructure Banks),这可以对联邦资金起到杠杆作用,尤其是利用私人部门融资的项目中。

   1998年,美国颁布了《交通基础设施融资和创新法案》(Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)。该法案确立了一项灵活机制,由美国运输部直接向合格项目的私人部门或国家出资人提供贷款或贷款担保。信贷支持条件灵活,通常按从属债务的等级提供,使项目便于吸引更多私人资本。该法案尤其支持使用私人部门资金的重大项目(如投资额1亿美元以上的项目),最多可以获得高达项目成本33%的联邦贷款或贷款担保。自2008年开始,美国大规模地面交通运输PPP项目根据TIFIA享受由联邦政府提供的优惠利率信贷支持。该法案已经成为在全美国范围内吸引大量私人部门和其他非联邦资金用于交通运输项目必不可少的政策。

   2005年8月,美国颁布了《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案:留给使用者的财产》(Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users, SAFETEA-LU)。该法案出台目的是为公路项目提供资金,包括:授权了2440亿美元的资金用于资助公路、公路安全和公共交通项目;允许州际高速公路收费,用于公路养护或新建公路;允许发行上限为150亿美元的私营性质债券(PABs)为PPP项目融资等。

   2014年9月,美国联邦公路管理局发布了《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》(Model Public-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide)。该指南是美国联邦公路局在美国推进开展PPP模式努力的一部分。该指南由基本概念、收费管理、收益分享、监管事项、权益变动、法律变动及有关案例等内容构成,这有助于引导美国收费公路规范开展PPP模式。

   2015年1月,奥巴马政府为进一步推进PPP模式的发展提出了高资质公共基础设施债券(Qualified Public Infrastructure bonds, QPIBs)。这一政策主要针对原有公共活动债券(Public Activity Bonds,PABs)机制中存在的限制(包括发行上限、到期日期、利率和最大替代限额方面的限制)进行了拓展和完善。相比PABs,QPIBs不再受到这些限制,将扩大对不同类型的基础设施项目融资范围,包括公共运输、机场、港口、垃圾处理、污水处理、自来水和更多的地面运输项目。美国相关评论认为,“QPIBs将成为一个灵活的、低成本的融资工具,可以促进为了更多的私营部门大规模参与PPP项目”。

   2. 州层面

   由于美国为联邦制国家,因此各州和地方政府都有较大的自治权,在PPP立法上也是不断的进行探索创新。下面以德克萨斯州为例对其在立法创新上进行介绍。

   2003年,德克萨斯州众议院颁布了3588法案。该法案提出了一些新的措施促进交通运输项目尤其是PPP项目的发展,具体包括:一是成立区域移动局(Regional Mobility Authorities, RMA)。区域移动局(RMAs)是允许成立的特殊部门,为一个或几个郡/县通过跨区域方式来满足交通运输需求。在德克萨斯州运输委员会的批准下,RMAs可以发行债券或者可以对州公路系统内现有不收费路段转变为收费公路。RMAs可以购买或租赁部分土地用于非交通运输目的,也可以利用其中大部分收入用于其它交通运输项目。二是扩大州政府公路收费的权限。德克萨斯州的立法提供了更为广泛的收费权。支持通行费收入和政府资金一起共同融资用于公私合作的收费公路项目,也允许签订通行费协议(影子收费)。这就意味着地方政府部门或私人部门可以利用自有资金对公路进行改善,州政府根据基于使用公路的车辆数量给予偿还。三是综合开发协议(Comprehensive Development Agreements, CDA)。法律还允许使用综合开发协议采用设计-建造(Design-Build, DB)模式建设公路。一个综合开发协议可以包括项目设计、建设、融资、土地征用、公路运营和养护。对于将不收费公路转变为收费公路的,都明确需要通过投票的方式进行表决通过。这在很大程度上也限定了收费公路特许经营权期限通常在50年以内。四是给予跨境德克萨斯交通运输走廊项目灵活的资金支持政策。特许经营权在跨境德克萨斯交通运输走廊项目占据着较大比例。一个新建公路和铁路网项目投资估算额高达1800亿美元,这可能成为世界上最大的PPP项目。基于德克萨斯州的立法,跨境德克萨斯交通运输走廊项目被授权通过债券和筹集缺口资金来建设,从而预留足够的资金用于其它交通运输项目。这意味着政府部门在不需要牺牲其它公路项目资金的前提下通过一些灵活性融资方式促进走廊项目的建设。

   2005年,德克萨斯州政府与私人部门签订了从达拉斯沃斯堡(Dallas Forth Worth)到墨西哥边境约960公里TTC-35项目的综合开发协议。2006年,签订了首个私人融资项目的类似协议。项目为奥斯丁附近的SR-130公路,投资额13亿美元,全长78.8公里,建设内容包括四车道公路、收费设施和主要的交叉口设施,它是构成中央德克萨斯收费公路项目(the Central Texas Turnpike program,共耗资36.6亿美元)最大的项目。根据SR-130公路项目综合开发协议,可以同时开展设计与施工业务,也可以开展房地产收购业务。2008年4月,在德克萨斯交通论坛年会上,德克萨斯州州长表示,“相信通过公私伙伴关系管理私人资本将成为解决美国交通基础设施问题的重要解决办法”。

   (二)发展情况

   尽管私人部门在美国公共基础设施领域已经占有重要地位,但相比其他国家,美国在交通运输领域发展PPP模式仍较为缓慢,主要原因是过去五、六十年来美国公路建设资金主要来源于联邦信托基金等财政资金。

   随着社会经济发展对公路提出新的需求以及财政资金不足,从上世纪90年代开始,有部分收费公路项目开始由私人部门通过设计-建造-融资-运营-维护(Design- Build-Finance-Operate-Maintain, DBFOM)模式建设提供,部分原因是美国政府颁布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等法案给予的融资灵活性。据统计,截至2012年10月,美国共有投资总额超过27亿美元的11个公路项目采用PPP特许经营模式或严格的私人投资基础上建设发展起来的,目前都处于运营阶段;另外,还有8个收费公路采用PPP模式正处于建设阶段,建设投资总额超过131亿美元。这意味着,在过去数年内PPP模式在公路领域的运用正在加速,并且将在今后运用于规模更大、技术更为复杂的项目。除表1之外,还有5个收费设备由公共部门采购并出租给私人投资者,吸引社会资本83亿美元。

   表1  截至2012年10月美国公路运用PPP项目情况

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   此外,自2004年开始,美国交通运输市场出现存量收费公路私有化现象。在发展中国家,交通运输领域运用PPP模式主要用于新建项目;但美国出现了在固定特许经营期限下收费公路特许经营权出售给私人部门的情况,美国政府和学者将这种出售特许经营权给私人部门视为私有化现象,并且特许经营期限较长。例如,印第安纳州一条收费公路和芝加哥Skyway公路分别以特许经营期限75年和99年出售给私人部门。特许经营权转让收入为一般公共预算资金。在实践中,对已建成收费公路特许经营权进行转让的行为,还受到一些其他公共部门的指责,但这种交易活动却赢得了私人部门的青睐。

   三公私部门对美国发展PPP的态度

   2015年7月,美国咨询机构Husch Blackwell利用美国全国公私伙伴关系理事会(NCPPP)平台开展了一项针对公私两部门PPP的调查工作。公共部门受访者包括州、市、县、郡教育和建筑部门官员;私人部门受访者包括建筑、咨询、财务顾问、工程设计企业代表。调查共收到近50%注册企业和机构的回复。

   (一)各方参与PPP项目程度

   绝大多数受访者相信PPP的增长将改善和提升他们的计划,并且超过一半来自州、市、县公共部门受访者表示正在参与PPP项目,这一比率要稍微高于私人部门情况。在未来三年内,预计在州和市层面参与程度将进一步提高,并且几乎每一个私人部门都表示有计划参与PPP项目。

   此外,据统计,有63%公共部门受访者和61%私人部门受访者表示所在机构正在开展或参与PPP项目;74%公共部门受访者和88%私人部门受访者表示预计在2015年会开展或参与一个新的PPP项目;63%公共部门受访者和94%私人部门受访者表示在未来三年内预计新开展1个以上的PPP项目;近60%公私两部门受访者表示如果没有PPP在未来三年内不太可能完全实现预计的增长和计划。

   (二)各方认为开展PPP的理由

   有一半以上公共部门受访者表示财政资金短缺是促进PPP模式发展的最主要原因,按照排序还包括提高运营效率和节约成本、提高项目有效性、转移风险、控制债务。公共部门代表表示在开始PPP项目前处理好公私两部门的关系尤为关键。私人部门表示在推进PPP项目之前希望获得对投资回报产生负面影响的所有信息。

   对于公私两部门而言,不采用PPP模式的主要理由是:公共部门反对、对项目和运营缺乏有效控制手段、回报相对于承担的风险不足、合作者质量、当前阶段对PPP模式理解不够、缺少联邦政府支持、金融机构支持有限等。

   (三)私人部门融资优先

   尽管美国公共部门已经开打了一系列融资渠道,但绝大多数仍期待私人部门的资金。一些私人部门受访者表示通过联邦资助、新兴市场税收优惠、税收增量融资、公共基础设施资助等方式会考虑追加资金。只有不到一半的公共部门受访者表示会考虑使用高资质公共设施债券(QPIBs),但是大多数受访者不知道他们可以使用奥巴马总统提出的2015年预算计划中推出的新市政债券。

   (四)各方对PPP理解认知程度

   大多数公共部门和私人部门受访者表示他们充分了解PPP之后才会决定选择哪种合作模式或方式最符合自身利益。但仍有超过三分之一的公共部门受访者表示他们还需要学习更多关于PPP的知识,进而来决定哪种模式是最好的。

   可见,美国公私两部门参与PPP项目程度较高,并且在未来将进一步提高,但双方仍需加强对PPP知识的学习、大力宣传政府对PPP的融资等支持政策、开展充分沟通交流。

   四美国做法对中国的借鉴启示

   尽管美国使用PPP模式建设的交通项目在国家整个公路网体系中占比不大,但却占据着非常重要的作用。通过梳理美国交通基础设施发展PPP历程及未来趋势,可以得出如下对我国借鉴和启示:

   (一)联合财政、人民银行等部门出台灵活的融资支持政策

   近十年以来,美国交通基础设施领域PPP模式得以快速发展,离不开美国政府颁布的ISTEA、TIFIA、SAFETEA-LU等一系列法案给予的融资灵活性支持。相比水利、市政项目,交通基础设施尤其是收费公路项目,投资规模大、投资回收期长,加之今后新建项目多属于经济效益较差、社会效益突出的项目,要想吸引社会资本参与,可以借鉴美国的做法,给予社会资本灵活的融资支持。具体建议由交通运输部联合财政、人民银行等部门根据交通基础设施项目特点,设计出台有关政策给予社会资本融资灵活、信贷优惠等支持,这样既可以提高对社会资本的吸引力,在选择投资人上实现充分有效竞争,同时在一定程度上对于可行性缺口补助项目可以降低政府投资补助水平,减少财政支出压力。

   (二)鼓励各地因地制宜大胆探索创新

   PPP本身就是一项制度供给的伟大创新。那么,针对每一个PPP项目具体的运作方案设计,里面又包含着无数个创新空间。美国作为联邦制国家,各州拥有较大的自治权,德克萨斯州为推广PPP在交通运输项目中的应用在立法上不断创新开拓,允许设立特殊部门、扩大公路收费权限、允许使用综合开发协议、给予灵活的资金支持等方式吸引私人部门的参与。建议我国可借鉴美国做法,中央层面提出原则性规定,给予各地方政府更大自由裁量权,鼓励各地因地制宜,结合交通PPP项目特点,大胆探索,创新PPP模式,丰富PPP内涵,完善制度设计、强化监管手段,创造性地把中央PPP政策落实好,把公共利益作为创新的主要动力,让人民群众从PPP项目中得到实惠好处。

   (三)利用非官方组织力量,加强PPP有关知识宣传

   美国没有专门的政府机构推动PPP在全国的运用,而是由一些非官方组织力量在积极推动,其中全国公私伙伴关系理事会(NCPPP)就是一个以倡导PPP为使命的专业的非官方组织,在联邦、州及地方层面促进PPP创新和运用,在美国发挥着重要作用。因此,借鉴美国的做法,我国也应借助优质科研、咨询机构的力量,定期、不定期组织召开交通PPP知识的宣传和培训工作,提高各级交通运输部门和社会资本对PPP的认知水平;积极搭建平台促进政府部门与社会资本的沟通,促进双方之间的沟通交流,交换想法和思路,进而共同促进对PPP的认识和理解。

   
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