在建设工程投资控制过程中，一般分为决策阶段的投资控制、设计阶段的投资控制、招标阶段的投资控制以及施工阶段的投资控制。其中，设计阶段的投资控制尤为重要。在此阶段，需编制初步设计概算(下称“概算”)及施工图预算，而概算作为总投资控制的依据，有着十分重要的作用。
实践中，较政府投资项目，很多PPP项目因种种原因更容易面临超出概算(以下简称“超概”)风险，致使项目无法推进，影响项目进展。本文结合部分PPP项目关于超概的解决思路，分析PPP项目超概的原因、面临的风险以及超概的预防措施。
一、概述
设计概算是指以初步设计文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资就其构成进行的概略计算。概算由设计单位负责编制，并对其编制质量负责。
概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用，如工程费用、工程建设其他费用、预备费(基本预备费、价差预备费)等，部分经营性项目还包括铺底流动资金。概算在编制时，应按当时当地的设备、材料价格计算。
概算文件应视项目具体情况采用三级概算(总概算、综合概算、单位工程概算)或二级概算(总概算、单位工程概算)的编制形式。
根据《政府投资条例》(国务院令第712号)等相关规定，概算是控制项目总投资的依据。在项目实施过程中，不得随意超出概算。《河南省省级政府投资项目概算管理暂行办法》(豫发改投资〔2020〕54号)同时规定未经核定概算的省级政府投资项目不得开工建设。
因此，概算经批准之后，即作为政府投资额的上限，应避免项目超概。
二、PPP项目超概原因分析及超概后果
(一)PPP项目相较政府投资项目更易超概的分析
较政府传统投资项目而言，PPP项目更容易超概，主要原因如下：
1.项目边界条件不同
政府传统投资项目一般在施工图预算出来之后，编制工程量清单，经财政评审进行招标。此时，项目往往已经完成了初步设计、地质勘察，项目边界较为清晰，前期工作深度较深，且传统政府投资项目一般仅针对工程费用部分，投资较为控制。
PPP项目一般在完成可研报告编制之后即进行社会资本采购。此时，前期工作准备时间较短，很难准确界定项目的范围、内容和标准，项目的边界条件比较模糊，一般按照“费率”下浮的方式确定建设成本结算基数。在此过程中会存在大量的变动因素，特别是双方约定的建设过程中的风险因素及承担方式，均会影响到总投资的最终确定。
2.项目筹资方式不同
资金是保障项目顺利实施的重要因素，如项目实施过程中，因资金到位不及时，极易导致项目出现停窝工、工期延误等现象。
传统投资项目先有预算在招标，承包商不需要再去筹措资金，在其中标后，即可开始项目实施，政府根据其施工进度支付工程款，工期延误的可能性相比PPP项目较小。
PPP项目主要依赖投资人的融资能力，并由项目公司去筹措资金。然而，项目公司能否顺利完成融资，取决于社会资本方的实力、项目融资手续、政策的松紧等，不确定性因素较多。在实际中，不少项目因种种原因导致融资不能，项目因资金问题而频繁停工。
停窝工不仅导致项目公司多支出相关费用，也会导致项目的迟延。2017年前后，材料价格经历了一波上涨，造成部分项目本应在材料价格处于低点时完成，但因为工期延误，致使工程在材料价格处于高点时完成，直接导致工程投资额的增加。
(二)PPP项目常见超概原因分析
因PPP项目与政府方的上述区别，PPP项目更容易超概。更有甚者，部分项目超概甚至超出原概算金额的30%甚至更高，经分析超概原因，可分为政府方原因、社会资本方原因以及不可抗力原因。
1.政府方原因
一是项目前期工作深度不足，部分项目急着上马，包装时间较短，未充分考虑、调研项目所需的实际规模及标准。在做可研估算时，也未经充分的科学论证，可研估算确定时不够严谨，致使投资额满足不了项目的实际需求，项目初始，即遗留了超概的风险。
二是部分项目在建设期间提升建设标准，扩大建设规模。部分项目随着项目实施，原预计的项目功能或者标准已经满足不了项目的实际需要，如某项目原计划仅路面维修改造，但实际实施时增加了雨污分流和电力电信管网等工程。因为建设标准的提升以及建设规模的增加，均导致了投资额增加，造成超概。
三是因政府方原因导致工期延误，造成工期延长。工程本应在材料价格处于低位时完成，但因工期延误，在材料价格处于高位时才完成，直接引起了费用增加，造成了超概。政府方常见的原因主要有土地提供不及时、项目相关手续办理不及时致使融资困难，项目因资金缺口而停滞等。
四是部分项目落地时间久，从可研审核通过，到项目落地前前后后经过三四年或者更久，期间经历了人材机等价格上涨，远远超出可研估算的金额。以及部分项目前期终止后，未调整可研报告，在二次选择投资人时，总投资仍根据旧可研报告的估算金额为基数计算总投资，未考虑项目的边界条件已经发生了变化，也导致了项目概算不能满足实际情况。
2.社会资本方原因
社会资本方常见的原因主要有因其自身原因导致的工期延误，如资金到位不及时、人材机未及时到位、施工组织不合理等，错过了材料价格较低的时点，形成的工程量花费了更多的投资。此外，社会资本方在施工时因质量缺陷返工也导致了投资额增加。
虽然因社会资本方原因增加的投资额，应由其自行承担，在总投资认定时不应计入总投资，但是，因其占用了项目公司的资金额度，项目公司需另行筹措资金解决剩余的工程。
3.其他原因
因扬尘管控、政策变更、地质条件、材料价格上涨等原因，也导致了项目超概。
《政府投资条例》(国务院令第712号)规定可以调概的事由为国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等，《河南省政府投资管理办法》(省政府令196号)在此基础上，补充了自然灾害也可以进行调整概算。上述情形系法定超概情形，除此之外的原因，建议应厘清责任之后，再进行概算调整。
(三)超概后果
超概之后，最直接的后果会面临融资缺口的问题，如项目超概过多，在政府方未履行完调概手续之前，金融机构很难向项目公司发放贷款，一定程度上影响项目的后续实施;如项目公司通过流动资金贷款，可能造成更高的资金成本，在总投资认定时，过高的资金成本能否计入总投资存在一定的不确定性。
三、调概的程序
在项目超概后，对使用预备费可以解决或者部分分项工程投资超过批复的投资概算但项目总投资不超过核定的总投资概算的，则可进行内部调剂，无需履行调概程序。
如无法通过内部调剂及动用预备费解决的，应申请调概。关于调概程序，国家层面的政策文件未见详细的规定，各个地方关于调概的程序规定并不完全相同，以河南省为例，经梳理，调概的时点、程序可参照如下执行：
(一)关于调概的时点
《河南省省级政府投资项目概算管理暂行办法》(豫发改投资〔2020〕54号)规定，原则上应在项目实际完成投资达到原核定项目概算总投资百分之七十及以上时申请概算调整，一个项目原则上只允许调整一次。
(二)关于调概的程序
根据河南省相关规定，在初设批复之后，如需要申请调整概算的，可不需要重新编制可行性研究报告，由原概算审批部门出具概算调整调整手续即可。
项目单位应当提出调整方案以及资金来源，并附具与调整投资概算有关的支撑材料，按照规定程序由有关部门报本级政府研究同意后，由原投资概算核定部门核定。有关的支撑材料主要如下：
1.原初步设计文件及批复文件;
2.概算调整书，调整概算与原批概算对比表，并分类定量说明概算调整的原因、依据和计算方法;
3.与概算调整有关的招标及合同文件，包括变更洽商部分;
4.施工图设计(含装修设计)及预算文件等调整概算所需的其他材料;
5.超概部分的资金来源。
上述资料中，资金来源是调概方案中的核心内容。常见方式主要有：
一是政府追加投资，维持原项目规模不变，由政府方负责解决超概的资金。
二是剥离部分子项目，如为项目包项目，政府方可剥离部分子项目另行实施，将总投资控制在概算内。但是对于不能分离的项目，无法通过剥离子项目的方式来解决超概。
三是如当地财承有空间，距离10%红线有较大安全阀的情况下，可以将超概部分的金额也纳入PPP项目中。调概完成后，政府方与项目公司签署补充协议，并根据《财政部对十三届全国人大三次会议第3790号建议的答复》(财金函〔2020〕59号 )等相关规定，在项目库中更新项目支出责任相关数据并上传修改后的合同等相关材料，由项目公司负责缺口部分的融资。
如采用方式一及方式二，需要政府方配套资金去实施，避免项目无法实施，导致项目烂尾。
四、超概的预防措施
(一)前期工作阶段
前期工作阶段对超概的预防可从三个方面进行：
1.政府方科学开展前期工作，避免前期工作深度不足，合理规划项目建设规模及标准，根据当时当地的价格，编制估算，并合理预留预备费。
2.施工图设计时，应进行限额设计。在确保各项功能满足初设文件的前提下，将施工图预算控制在概算范围内。在施工图设计时，如发现可能超概，应进行设计优化，将投资额控制在概算范围内。
3.编制PPP项目实施方案时，在政府方与社会资本方合理分配项目风险，督促双方控制各自承担的风险，避免增加投资额。
(二)项目建设期
项目建设期间，政府方通过监理、全过程造价咨询单位等，加强对项目的投资控制。定期分析项目的实际投资额与计划投资额，如发生较大偏差，应仔细区分原因，厘清政企责任。如因项目公司责任造成或应由其承担的风险，相关费用应由项目公司自行承担，引起的投资额不计入项目总投资。
同时，政府方提供项目相关手续，及时提供建设用地，为项目建设提供良好环境，确保项目按期完工，避免因工期延长导致项目材料价格上涨引起超概。
社会资本方应严格根据批复的设计文件施工，不得任意进行工程变更，所有变更均需经政府方同意。政府方不得随意提高建设标准或建设规模，确需调整的，应履行相关手续后在调整。
PPP项目超概防控，应贯穿项目的全过程，从前期立项，到后期实施，均需严格把控。同时，在项目超概后，应根据政策的规定，履行相关调概手续，保障项目正常推进，实现双方共赢。
